Syndicat UNSA des Territoriaux de la Métropole Aix Marseille Provence
Publié le 28/10/2015 • Par Pierre Cheminade • dans : A la une, A la Une finances, Actu experts finances, Données interactives finances, France, Infographies finances
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Confrontée à une atonie durable de leurs recettes liée à la baisse des dotations, les collectivités territoriales ont à nouveau réduit leurs investissements (-6,2 %) en 2015 tout en maîtrisant davantage leurs dépenses de fonctionnement (+1,8 %). Mais cela ne suffit pas à préserver leur épargne brute, en recul pour la quatrième année consécutive (-4,9 %).
« Deux grands phénomènes structurent les budgets des collectivités en 2015″, explique Thomas Rougier, le directeur des études de La Banque postale, à l’occasion de la présentation de la note de conjoncture sur les finances locales, mercredi 28 octobre. « Le premier c’est la nouvelle baisse des dotations de 3,67 milliards d’euros qui vient compenser la progression des autres recettes. Le second c’est la réutilisation du levier fiscal après deux années calmes. »
Le relatif dynamisme de la fiscalité locale, qui progresse en moyenne de 1,6 % pour le bloc communal, reste néanmoins en ligne avec les précédents cycles électoraux (+2,3 % en 2009 et +1,6 % en 2002) et est aussi liée à des bases favorables et une année « plutôt bonne » pour les recettes de CVAE, qui devrait croître de 4,4 % en 2015 après une année de baisse.
Au total, les recettes de fonctionnement progressent seulement de 0,6 % sur un an, contre 0,9 % en 2014 et 2 % en 2013.
Face à « cette atonie des recettes qui définit 2015 et conditionne largement les années à venir », selon La Banque postale, les collectivités territoriales n’ont pas eu d’autres choix que d’amplifier leurs efforts de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Comme on le voit dans le graphique ci-dessous, ces dépenses continuent de progresser mais à un rythme moins important que les années précédentes : +1,8 % en 2015 contre +2,9 % en moyenne de 2011 à 2014.
« Tous les niveaux de collectivités ont maîtrisé davantage l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement et tous les postes sont concernés : frais de personnels, achats, subventions, charge de la dette… », observe Thomas Rougier.
Les frais de personnels des collectivités progressent certes toujours de 2,7 %, mais moins qu’en 2014 (+4 %). Cette tendance vient du moindre poids de certaines contraintes pesant sur les collectivités (CNRACL et revalorisation des agents de catégories C) et de la mise en place plus systématique de politiques de modérations salariales en termes de recrutement ou de départs non-remplacés.
Ce sont les départements qui ont le plus de mal à freiner leurs dépenses, à cause du dynamisme du RSA et des autres dépenses sociales qui expliquent la moitié de la progression de 2,2 % prévue pour 2015.
Logiquement, l’investissement public local devrait connaître un nouveau repli de 6,2 % en 2015 après une première baisse significative de 8,6 % en 2014. Cette estimation, non négligeable, reste cependant inférieure aux craintes des élus locaux ainsi qu’aux premières estimations de La Banque postale formulées au printemps dernier.
« Cela correspond à une diminution de 8 milliards d’euros en deux ans pour un total qui s’établit en 2015 à 49,5 milliards d’euros », commente Thomas Rougier, qui souligne que les régions sont les seules à maintenir un investissement en légère croissance. Cela s’explique notamment par la nature plus lourde et pluriannuelle des investissements régionaux.
Cependant, contrairement au discours alarmiste de la plupart des responsables locaux, cet important repli de l’investissement est loin d’être seulement la conséquence de la baisse des dotations survenue en 2014 (-1,5 milliard d’euros) et en 2015 (-3,67 milliards d’euros).
Alors que les régions maintiennent leurs investissements, au prix d’un endettement dynamique, et que les départements ont déjà réduit les leurs depuis plusieurs années en lien avec le poids croissant du RSA, ce sont les communes et intercommunalités qui sont les plus touchées.
En euros constants, les équipements financés en direct par le bloc communal sont en repli de 21 % en deux ans. « L’effet traditionnel du cycle électoral explique environ 60 % de ce repli », assure Thomas Rougier qui considère que « le reliquat vient, d’une part, des incertitudes liées à la réforme territoriale et, d’autre part, de l’érosion de leur autofinancement à cause de la baisse des dotations et des subventions en provenance de tiers dont, en particulier, les départements. »
En effet, selon La Banque postale, les subventions des départements aux communes ont diminué de 900 millions d’euros de 2009 à 2015, soit environ un tiers.
Principale conséquence de cet effet de ciseaux entre des recettes de fonctionnement (+0,6 %) moins dynamiques que les dépenses de fonctionnement (+1,8 %), l’épargne brute de tous les niveaux de collectivités locales se dégrade sans surprise pour la quatrième année consécutive avec un nouveau recul de 4,9 % en moyenne sur un an. Une évaluation revue à la baisse par rapport à l’estimation du printemps dernier (-5,3 %).
L’épargne brute atteindrait ainsi 35,6 milliards d’euros en 2015, soit un niveau similaire à celui de 2009. Si l’on défalque les remboursements d’emprunts, l’épargne nette, qui correspond à la capacité effective d’investissement des collectivités, s’établit autour de 20,1 milliards d’euros, en recul de 10,9 %.
Une tendance qui, selon André Laignel, le président du Comité des finances locales, conduira « entre 30 et 35 % des communes vers un autofinancement net à zéro ou carrément négatif en 2017. »
L’encours de dette des collectivités, légèrement revu à la baisse par rapport au printemps, s’établit à 178,5 milliards d’euros en 2015, en hausse de 2,5 % sur un an, soit sa plus faible progression depuis 2003. Ce sont principalement les régions (+8,7 %) et les départements (+3,5 %) qui tirent vers le haut cet encours tandis que les communes (+0,5 %), les syndicats mixtes (+0,6 %) et, dans une moindre mesure, les intercommunalités (+2,4 %) devraient rester modérés cette année.
Au total le volume d’endettement annuel des collectivités devrait se stabiliser autour de 18 à 20 milliards d’euros. « La crise de liquidité des années 2011-2013 est clairement terminée mais est remplacée par une crise de solvabilité », observe Serge Bayard, le président du conseil d’administration de La Banque postale collectivités locales.
« Entre 10 % et 20 % des collectivités, notamment celles qui ont une capacité de désendettement supérieure à 10 ans, auront beaucoup de mal à trouver des financements dans les années à venir. En revanche, les autres trouveront de l’argent quasi gratuit. »
Enfin, l’année 2016 devrait se situer dans la continuité de 2015 compte tenu de la nouvelle baisse de 3,67 milliards d’euros des dotations de l’Etat et de la faible probabilité d’un recours massif au levier fiscal. Ainsi, le contexte d’atonie des dépenses perdurera tout comme la décélération des dépenses de fonctionnement mais celle-ci ne devrait pas être suffisante pour éviter une nouvelle dégradation de l’épargne brute.
Du côté de l’investissement, malgré les mesures de soutien annoncées par l’exécutif, La Banque postale doute de la capacité des collectivités à reconstituer des marges d’autofinancement l’an prochain. L’exercice 2016 ne devrait donc pas être significativement différent de 2015 et les perspectives de reprises de l’investissement public local sont donc très limitées. « Je n’ai pas de boule de cristal mais une nouvelle baisse, peut-être de 2 %, est très probable d’autant plus avec les nouvelles incertitudes liées à la réforme de la DGF qui ne doit pas se faire au détriment des communes qui investissent », estime Jean-Pierre Balligand, le président du comité d’orientation des finances locales de La Banque postale.
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